La dudosa constitucionalidad del Decreto-ley en materia tributaria

 

La Sentencia dictada por el Tribunal Constitucional, 6/1983 de 4 de febrero, se concibe como uno de los primeros pronunciamientos que hace el Constitucional en relación con la cuestionada constitucionalidad del Decreto-ley en materia tributaria.

En el supuesto de hecho planteado en la Sentencia en cuestión, se enjuicia la constitucionalidad de la Disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 11/1979 de Medidas urgentes de financiación de las Haciendas Locales, que transformó la reducción del 90 % aplicable a las viviendas de protección oficial en la Contribución Territorial Urbana, en una bonificación del 50 % durante tres años.

 En otras palabras, el TC reflexiona sobre la legitimidad constitucional de la excepcional utilización, del Decreto-ley, como instrumento regulador de materia sometida al principio de reserva formal de ley (art 133.1 y 31.3 CE y art 8 LGT).

 Los dos grandes problemas jurídicos planteados en la  Sentencia de constante versan, en primer lugar, sobre una posible inconstitucionalidad de carácter material invocándose “ una eventual vulneración del principio de seguridad jurídica que consiste concretamente en la conculcación de sus manifestaciones más estrictas, como son el principio de la irretroactividad de las normas, que la Constitución refiere a las «disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales» y el de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ”; y en segundo lugar, a una posible inconstitucionalidad formal, en cuanto a regulación por Decreto-ley, “ de una materia vinculada al principio de legalidad, concretamente manifestado en una reserva de ley, y el significado político-jurídico de los Decretos-leyes en nuestra Constitución ”.

En concreto, se plantea si es constitucionalmente admisible que, la transformación de una reducción fiscal a una bonificación definida, como “una exención parcial del pago de un tributo, como consecuencia de una situación regulada específicamente por ley”, sea llevada a cabo por un Decreto-ley, ya que tanto los Arts. 31.3 de la C.E. “Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley”, y 133.3 de la C.E. “Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley”; como el Art.8, apartado d) de la LGT “El establecimiento, modificación, supresión y prórroga de las exenciones, reducciones, bonificaciones, deducciones y demás beneficios fiscales o incentivos fiscales, se regularán en todo caso por ley”; hacen referencia a la reserva de ley tributaria.

       El problema se plantea a la vista de lo previsto en el Art.86 C.E., en el sentido de que el Decreto-ley no puede regular los derechos y libertades contenidos en el Título I de la Constitución española, en tanto a en que su artículo 31.1, que contempla “el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica del sujeto obligado, mediante un sistema tributario justo”, está incluido precisamente en este Título I, lo que llevaría a la conclusión de que el Decreto-ley no podría regular la materia tributaria.

       Ante esta situación, el TC se pronunció adoptando una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del Decreto-ley “ que por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, teniendo por tales aquellas en que puede existir un peligro inminente para el orden constitucional” ; en consecuencia de ello, se contempla la posibilidad de la utilización del Decreto-ley, como “instrumento normativo, del que se puede hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiante de la vida actual, siempre que su utilización se lleve a cabo bajo ciertas cautelas”.

       Es por ello, que la regulación por Decreto-ley se encuentra estrictamente sometida a un doble control, determinando la STC 6/1983 de 4 de febrero, “ El Decreto-ley debe ajustarse a un límite material, y a la observancia de la relación de adecuación entre la respuesta normativa dada a la situación motivadora y la urgencia que la justificó, teniendo que ser siempre adecuada congruentemente con la situación de necesidad alegada como título habilitante de la puesta en marcha de esta fuente del Derecho.”

       En conclusión, el Tribunal Constitucional determina, que “la reserva de ley hay que entenderla referida a los criterios o principios con arreglo a los cuales se ha de regir la materia tributaria: la creación “ex novo” de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo, que pertenecen siempre al plano o nivel de la ley y no pueden dejarse nunca a la legislación delegada y menos todavía a la potestad reglamentaria.”; de tal manera que no se debe vincular tanto el ámbito material excluido del Decreto-ley con la reserva relativa de ley tributaria (Art. 31. 3 C.E. ), como con el deber constitucional de contribuir al levantamiento de las cargas públicas (Art. 31. 1 C.E. ), quedando claro, en atención a una interpretación literal del Art. 31. 1 de la Carta Magna, que “el Decreto-Ley no podrá alterar ni el régimen general ni aquellos elementos esenciales de los tributos que inciden en la determinación de la carga tributaria, afectando así al deber general de los ciudadanos de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su riqueza mediante un sistema tributario justo.”

       Asimismo, el TC determina que “el sistema constitucional español no rige de manera absoluta el principio de legalidad para todo lo atinente a la materia tributaria, y la reserva de ley se limita a la creación de los tributos y a su esencial configuración, dentro de la cual puede genéricamente situarse el establecimiento de exenciones y bonificaciones tributarias, pero no cualquiera otra regulación de ellas, ni la supresión de las exenciones o su reducción o la de las bonificaciones, porque esto último no constituye alteración de elementos esenciales del tributo.”.

       De tal manera, que el Constitucional falla a favor de la constitucionalidad de la transformación establecida por Decreto-ley, de la reducción del 90 por 100 aplicable a las viviendas de protección oficial en la Contribución Territorial Urbana, en una bonificación del 50 por 100 durante tres años.

      No obstante, considero que la motivación dada por el Constitucional en relación con la intromisión del Ejecutivo es una función atribuida constitucionalmente al poder legislativo, lo que en cierto modo da pie a que en supuestos sobre los cuales exista controversia en un futuro, el Gobierno regule materias tributarias, sobre las cuales recae reserva de ley, impulsándose así, la regulación de determinados tributos en interés y conveniencia del Gobierno a tenor de la situación social imperante en el momento, privando al ciudadano de toda seguridad jurídica.

       Por otra parte, incidiendo en lo acordado por el TC en cuanto a la no vulneración del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con la capacidad económica del sujeto obligado, entiendo que claramente se  ha conculcado el principio constitucional previsto en el artículo 31.3  de nuestra Carta Magna, puesto que la regulación por Decreto-ley de una materia sometida expresamente a regulación por ley, en plena aplicación del límite negativo impuesto por el artículo 86 de la C.E.

      En la misma línea, considero que el Constitucional yerra al considerar que la reducción de un 90 por 100 de la base imponible del tributo a la bonificación de un 50 por 100, no implica una alteración de los elementos esenciales del impuesto, por lo que no deviene necesaria su previsión por ley, puesto que afecta al elemento cuantitativo del mismo que ha de ser regulado necesariamente por ley.

     Finalmente, aunque debiendo tener en cuenta lo dispuesto en la Sentencia del TC 19/1987, “vulnerará el Art. 86 CE cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario”, en este caso, al tratarse de viviendas de protección oficial destinadas a un colectivo especifico, como familias cuyos ingresos no superen una cuantía específica, con condiciones desfavorables o en las cuales concurran otras características , la disminución de un 40 por 100 de la ayuda destinada a este colectivo, implica un gran impacto económico para los beneficiarios, por lo que no sería prudente dicho pronunciamiento.